Niger : Quelles relations entre dynamiques d’acteurs et dynamiques juridiques et politiques concernant les migrations ?

Retour de terrain à Niamey (Niger), 2 au 10 décembre 2017,

par Delphine Perrin

Contexte et questionnements

En 2003, le Maroc adoptait sa première loi sur la migration (loi 02-03), une loi répressive des mobilités suivie de réformes similaires en Tunisie, en Algérie et en Libye. Alors que, dix ans plus tard, il lançait le chantier d’une « nouvelle politique d’immigration et d’asile » saluée à divers égards, le Niger s’initiait à son tour à des mesures répressives de la migration. En mai 2015, Niamey a adopté une loi relative au trafic illicite de migrants (loi 2015-036), qui rappelle les conditions d’adoption de la loi marocaine 02-03 en 2003 : processus d’élaboration et d’adoption rapide, sans transparence ni débat. Les conséquences sur le terrain sont également semblables : entraves à la mobilité, arrestations et mesures répressives soulevant des dilemmes pratiques et juridiques ; émergence de la question migratoire comme cible d’action publique et au cœur de nouvelles dynamiques d’acteurs.

A la lumière de l’expérience du Maroc, le Niger peut apparaître comme le terrain de répétition, plus au Sud, d’un même processus. Comme le Maroc il y a quinze ans, le Niger se trouve sous la pression d’acteurs extérieurs (européens et internationaux), dont l’action convergente pour l’amener à « gérer » une problématique qui n’en était pas encore une, la mobilité, s’est récemment accentuée. Depuis la chute de Kadhafi, la Libye ne joue plus son rôle de garde-frontière des côtes européennes, et la frontière entre le Niger et la Libye apparaît comme le nouveau limes méditerranéen que l’UE entend renforcer. L’application de la loi nigérienne contre le trafic de migrants, depuis 2016, vise à contrôler, voire couper les voies de circulation en amont du franchissement des frontières septentrionales du Niger (avec la Libye et avec l’Algérie), et à faire cesser les activités permettant cette mobilité (arrestation des chauffeurs, confiscation des véhicules, fermeture des ghettos, etc), entravant la mobilité des étrangers comme des nationaux sur le territoire.

Cette politique répressive invite soudainement la question des migrations dans le débat public. Des acteurs initialement non associés à l’élaboration et à l’adoption de la loi sont affectés par ce changement, se questionnent, se forgent une opinion, discutent et se positionnent progressivement, d’autant que ces frémissements locaux/nationaux s’inscrivent dans des dynamiques plus larges : l’ensemble des Etats de la sous-région est désormais soumis à une problématique similaire, engagés dans l’élaboration de « politiques migratoires » sous l’effet d’influences d’institutions extérieures, et les sociétés civiles des pays d’Afrique méditerranéenne et sahélienne sont reliées et connectées, comme le révèlent les réactions concertées aux expulsions de Nigériens et d’autres étrangers d’Algérie vers le Niger depuis décembre 2016.

Deux séries majeures de questionnements ont pavé cette mission à Niamey, émergeant en partie de la participation, en décembre 2016, à un colloque organisé à Agadez sur le thème des migrations :

– Au moyen d’une mise en perspective avec le Maroc d’hier et d’aujourd’hui, l’enjeu était d’en apprendre davantage sur les facteurs d’influence et les acteurs impliqués au Niger dans cette nouvelle appréhension des migrations, à la fois dans le contexte national et local, et dans le contexte régional et international. Il s’agissait notamment de s’interroger sur ce que la différence temporelle et spatiale entre l’expérience marocaine du début des années 2000 et le nouveau processus nigérien induisait en termes de dynamique d’acteurs. Le contexte socio-politique et économique nigérien n’est pas celui du Maroc. Aussi, les dynamiques d’acteurs interagissant sur la question des migrations à l’échelle euro-africaine et mondiale ne sont pas les mêmes qu’il y a quinze ans.

Quel est l’impact direct et la cohérence des acteurs extérieurs sur cette nouvelle approche et comment les divers acteurs nigériens s’approprient ou développent leur propre discours et stratégie en accord ou en contradiction avec les premiers ? Quels sont les liens et les interactions entre acteurs, qu’ils soient locaux, nationaux ou internationaux, lorsqu’il s’agit de développer la « politique migratoire » et le droit qui l’accompagne ? Comment les acteurs cherchent-ils à favoriser leur audibilité et leur impact sur les choix normatifs ? Un même type d’acteurs (société civile, juges, autorités locales par exemple) revendique-t-il ou diffuse-t-il le même type de normes au Maroc et au Niger ? La juridicisation inédite de la question des migrations (le fait de légiférer autour d’elles) entraîne-t-elle un nouveau rapport au droit (en termes de revendications, en termes de comportement et de rapport aux institutions, en termes de processus de fabrique du droit) ?

-La seconde série de questionnements découle de dilemmes juridiques soulevés par l’application de la loi 2015-036 :

A l’instar du Maroc qui empêche les sorties de son territoire pour éviter à l’Espagne des entrées irrégulières, l’Etat nigérien s’est engagé à intercepter « migrants » et « passeurs » sur son territoire, principalement à Agadez, avant le franchissement irrégulier de la frontière libyenne ou algérienne. Cette position découle d’une demande des pays de destination, de plus en plus répandue, à voir combattre migration irrégulière et trafic en amont des destinations. Une difficulté juridique réside dans le fait que ces infractions pénales reposent sur le franchissement d’une frontière, qui n’est pas encore réalisé sur le territoire nigérien. Un second dilemme découle des entraves à la circulation sur le territoire nigérien au regard du Protocole de la CEDEAO (Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest) garantissant le droit d’entrer et de circuler dans tous les Etats membres, au moyen de papiers d’identité ? La mission visait donc à rechercher les arguments et interprétations juridiques invoqués et développés par divers acteurs pour fonder l’application de la loi ou la contester, interroger les modes de coordination éventuelle à cet égard, et l’influence de certaines forces dans les choix interprétatifs. Plus largement, il s’agissait de rassembler des éléments relatifs à la mise en œuvre de l’encadrement juridique des migrations, aussi bien le cadre de la répression que celui de la facilitation.

La mission a permis de rassembler trois types de sources :

-des entretiens individuels avec des membres d’institutions nationales et internationales engagées sur les questions migratoires (ANLT/TIM, représentation nationale de l’ONUDC, HCR),

-des échanges et rencontres organisés à l’occasion de journées d’études organisées par le GERMES, de l’Université Abdou Moumouni (représentants d’associations de la société civile, direction de la migration, chercheurs, doctorants et étudiants nigériens),

-des documents : plans d’action national de lutte contre la traite, stratégie régionale de lutte contre le trafic et la traite, stratégie nationale de lutte contre la migration irrégulière, textes officiels de discours, décisions de justice, etc.

L’appropriation rapide d’une dialectique répandue : victimisation – contrainte – répression

-Des migrants nigériens et étrangers à protéger

De façon assez paradoxale, alors que la présence et la pression des acteurs extérieurs apparaît de manière bien plus palpable qu’au Maroc du début des années 2000, les acteurs nigériens au sein des institutions engagées dans la lutte contre le trafic et la traite semblent s’être appropriés plus rapidement l’approche restrictive des mobilités qu’ils mettent en œuvre. Au travers des documents écrits, des discours officiels comme des entretiens, le discours nigérien est davantage centré sur sa responsabilité à faire face à un problème qui lui serait propre. C’est en particulier le drame de la mort dans le désert, en 2013, de 92 personnes, toutes nigériennes et principalement des femmes et des enfants, qui est invoqué comme tournant décisif ayant rendu nécessaire l’adoption de mesures pour empêcher ces circulations (vers l’Algérie). La situation en Libye est aussi évoquée, pour expliquer un changement de contexte (criminalisation de l’ensemble de la chaîne de passage) justifiant de contrôler la voie libyenne. La question de la mobilité des Nigériens et celle des étrangers sont donc (con)fondues, ainsi que les destinations algérienne et libyenne, quand bien même les Nigériens se rendant en Algérie (mais aussi en Libye) ne poursuivent pas leur voyage vers l’Europe. Dans les deux cas, nationaux ou étrangers, ces migrants sont principalement dépeints comme des victimes à protéger : des dangers du désert, des passeurs qui peuvent les y abandonner, et des situations indignes qui les attendent à destination (mendicité, prostitution, exploitation de toutes sortes).

La porosité entre lutte contre la traite des personnes et lutte contre le trafic de migrants conforte ce biais. Le Niger a ratifié les Protocoles de Palerme additionnels à la convention contre la criminalité transnationale organisée : l’un visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, y compris des femmes et des enfants ; l’autre pour lutter contre le trafic illicite de migrants. C’est en conséquence de ces adhésions qu’il a adopté en 2010, l’ordonnance contre la traite des personnes et en 2015 la loi contre le trafic illicite de migrants. Bien que ces deux types d’infraction pénale soient clairement distincts, justifiant deux protocoles internationaux différents et deux bases juridiques nationales distinctes, les deux qualifications ont été progressivement assimilées au point d’être (con)fondues dans les discours comme dans les textes des institutions nationales et internationales. Ce processus est d’importance. D’une part, la traite n’est pas forcément liée à une mobilité, au contraire du trafic de migrants qui implique le franchissement d’une frontière internationale ; d’autre part, la traite suppose une victime, qui est exploitée ; tandis que les auteurs du trafic tirent profit du passage irrégulier de la frontière.

La confusion des deux problématiques s’inspire de l’évolution des pratiques du passage, le profit qui en est tiré est de plus en plus associé à l’exploitation, en prime, du travail et/ou du corps du migrant. Les documents et discours nigériens évoquent de manière courante les « victimes de trafic », semblant croiser les deux problématiques. Le fait d’assimiler le trafic à des activités de traite contribue à la victimisation des personnes en mobilité, qui sont alors appelées à être protégées contre les autres mais aussi contre elles-mêmes, elles sont ainsi déresponsabilisées, voire déshumanisées. C’est le cas des femmes de Kantché, mais aussi des migrants « piégés » en Libye, dont l’avis et la volonté n’ont plus besoin d’être pris en compte dans la décision et l’action.

Cette victimisation légitime la contrainte : entraver la mobilité de l’ensemble de ces personnes, pour les protéger ; et la répression pour l’appuyer.

-La répression comme protection et comme commencement

L’ensemble des acteurs rencontrés est conscient que les mesures de répression ont entraîné une aggravation des risques pour les Nigériens et les étrangers se rendant en Algérie ou en Libye, et une accentuation de la criminalisation du passage. La répression comme préalable est néanmoins justifiée par l’urgence et la nécessité. Si les diverses pressions extérieures sont invoquées, l’approche répressive est peu contestée par les acteurs publics nationaux, puisqu’elle doit être suivie de mesures à plus long terme, de sensibilisation et de développement, suivant en cela une rhétorique des institutions européennes et internationales présentes au Niger.

Les ressortissants nigériens sont affectés par l’application de la loi 2015-036, à la fois comme migrants et comme passeurs.

Au titre des premiers, la migration des femmes et des enfants de Kantché constitue un cas d’école. La question de leur activité véritable en Algérie demeure ouverte, peu documentée : mendicité volontaire pour certains, traite et extorsion pour d’autres ; elles sont à la fois victimisées (victimes de trafiquants, ou de la pauvreté) et méprisées (tantôt pour leur choix de la mendicité, tantôt pour les soupçons de prostitution). Ce qui les guide fait aussi l’objet de débats : motifs socio-économiques pour certains, du fait de la réduction des activités économiques dans la région, culturels pour d’autres. L’interprétation culturelle est privilégiée par les autorités, justifiant d’entamer l’approche par la contrainte puis la sensibilisation. Des campagnes sont prévues, prenant en compte l’ensemble des acteurs communautaires, y compris les chefs coutumiers et religieux.

Il est notable, qu’à la différence du Maroc, le Niger n’a pas criminalisé la migration de ses ressortissants en faisant de la sortie irrégulière du territoire un délit.

En revanche, la loi 2015-036 criminalise les activités liées à la mobilité d’un ensemble d’acteurs nigériens, privés alors soudainement de revenus économiques, principalement à Agadez. C’est cette dimension qui suscite le plus d’oppositions à la loi. La mobilité des étrangers n’est pas défendue par les acteurs locaux, qui au contraire, se plaignent des effets néfastes de cette présence sur la région : surpopulation pesant sur les ressources (eau, électricité), délinquance, saleté, maladies. En revanche, les autorités locales réclament, au nom de leurs populations, des dédommagements financiers pour compenser les pertes de revenus, l’amnistie pour les condamnations prononcées, la restitution des véhicules confisqués, et surtout le développement d’alternatives économiques. Le programme financé par le fonds fiduciaire d’urgence de l’UE et géré par la Haute autorité pour la paix est critiqué pour l’insuffisance des fonds et l’absence de prise en compte de tous les acteurs lésés (en particulier les chauffeurs).

L’importance et la multiplicité des intérêts (économiques, financiers et de pouvoir) liés tant aux activités liées aux mobilités qu’à celles de leur contrôle suscitent critiques et concurrence qui alimentent progressivement les débats aujourd’hui davantage polarisés sur les questions de compensations et de ressources que sur des principes idéologiques ou juridiques.

Des dilemmes juridiques rapidement résolus : la fin justifie l’interprétation

De manière marquante, les compétences juridiques sont fortement impliquées au sein des acteurs nigériens de la nouvelle politique, mais très peu parmi les contre-pouvoirs éventuels (société civile, et manque d’avocats sur le territoire). Une seconde caractéristique particulière se distinguant du précédent marocain réside dans la stratégie nationale de coordination des acteurs et de centralisation de l’information guidant la mise en œuvre de la loi 2015-036. L’ensemble des « acteurs de la chaîne pénale » (juges, forces de défense et de sécurité, police) sur tout le territoire est sensibilisé et formé de manière centralisée afin que la qualification de trafic de migrants ou de traite des personnes soit adoptée dès le début de la procédure et assure sa finalité. L’interlocuteur central et incontournable, l’Agence Nationale de Lutte contre la Traite des Personnes et le Trafic Illicite de Migrants (ANLTP/TIM), coordonne les formations et centralise toutes les décisions de police et de justice « pour une synergie d’action et une coordination du travail des acteurs ». Il y a donc une volonté de cohérence, d’information et d’harmonisation qui favorise l’impact de la loi et réduit les marges de manœuvre des acteurs locaux, notamment la réticence de certains policiers à poursuivre sur ces qualifications.

A la lecture de certaines décisions de justice, les difficultés juridiques parfois soulevées ont pu être résolues par une interprétation téléologique (de manière à atteindre les finalités de la loi) poussée. A titre d’exemple, un chauffeur assurant le trajet du sud du pays jusqu’à Agadez peut être condamné pour complicité de trafic, sans être en contact avec d’autres partenaires « trafiquants », dans la mesure où il a assuré une partie du trajet (exemple d’une affaire jugée par le TGI de Zinder en juin 2017). Par ailleurs, la pratique, assez répandue pour les migrants en étape, de travailler sans salaire, mais en échange du logis et de la nourriture, voire en échange du paiement du billet pour continuer le voyage, peut être assimilée à de la traite, ce travail bon marché découlant de la vulnérabilité des migrants (jugement du TGI d’Agadez en novembre 2016)

Il pouvait sembler plus délicat de justifier l’entrave à la circulation des ressortissants d’Etats membres de la CEDEAO, dans la mesure où elle pouvait susciter des tensions diplomatiques. Un argument récurrent des autorités est de souligner que la plupart de ces étrangers ne disposent pas de papier d’identité ou falsifieraient leur nationalité. Or, la libre circulation est conditionnée à la détention de documents d’identité.

Cependant, les membres de la CEDEAO ont eux-mêmes considéré que l’application de la loi de 2015 ne violait pas le protocole de la Communauté. Le protocole permet en effet aux Etats membres de refuser l’entrée à tout citoyen entrant dans la catégorie des « migrants inadmissibles » en vertu de leurs réglementations nationales. Cette disposition, particulièrement large, donne au Niger toute la latitude pour refouler et reconduire à la frontière les ressortissants ouest-africains. Elle justifie aussi le silence de la CEDEAO, dont les Etats membres préfèrent rester en retrait sur cette question délicate aux échelles nationales et régionale.

Perspectives

La présence étrangère et l’ingérence d’acteurs extérieurs dans l’ensemble des questions migratoires et la définition des approches de la migration au Niger est prégnante, bien davantage encore qu’au Maroc il y a quinze ans. On y retrouve néanmoins des méthodes familières : une approche « par le haut », unilatérale et centrée sur la contrainte et la répression.

En très peu de temps cependant, la migration est devenue un objet de débat faisant intervenir davantage d’acteurs : députés progressivement sensibilisés, acteurs locaux affectés, société civile en lien avec d’autres ONG de la sous-région et bien au-delà… Si la migration fait désormais l’objet d’un foisonnement de programmes, de projets, de réunions et de financements qui noient la réalité dans des discours et des lignes convenus, elle suscite aussi de nouvelles réflexions par le renforcement inévitable d’acteurs qui y sont liés ou investissent ce nouveau champ. Ainsi, la problématique de la migration au Niger rejoint l’effervescence visible depuis récemment en Afrique pour relancer les projets de libre circulation – la rendre effective dans la CEDEAO, l’étendre sur le continent. Quelques-uns se risquent à prévoir que, dans un second temps, un Niger renforcé réclamera aussi de l’Union européenne qu’elle revienne sur sa politique de fermeture des frontières, cause première de l’expansion des trafics.

Les dimensions juridiques de ces dynamiques sont à suivre et à creuser. Il est notable que les autorités nigériennes et ouest-africaines s’efforcent de trouver des interprétations juridiques, même contestables, justifiant leurs actions plutôt que de se placer du côté de la force et hors du droit. Le fait que ces interprétations demeurent fragiles, donc contestables, laisse la voie ouverte à de possibles évolutions si les compétences juridiques et les actions judiciaires se développent chez d’autres acteurs. De même au sein de la CEDEAO : l’argument avancé pour s’abstenir de condamner les entraves à la circulation ne semble pas tenable à long terme, ainsi que le texte même de la disposition invoquée qui vide de son sens le protocole sur la libre circulation, à l’heure où la Communauté ouest-africaine et d’autres organisations africaines appellent à favoriser la mobilité intra-africaine.


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