Gouvernance locale, migration et citoyenneté au Niger

Compte-rendu de terrain partagé, Niger-Niamey, du 15 au 27 octobre 2017

Stéphanie Lima

Dans le cadre des « terrains partagés » du LMI Movida, cette mission s’est déroulée du 15 au 27 octobre 2017 à Niamey. Elle avait pour objectif initial d’interroger l’articulation entre gouvernance locale, migration et citoyenneté, en écho avec la recherche en cours au Sénégal. Une série d’entretiens (au nombre de 12) et deux temps d’observation ont permis, d’une part, de dresser un état des lieux de l’avancement du processus de décentralisation nigérienne et, d’autre part, d’interroger l’hypothèse de la participation des migrants nigériens dans la citoyenneté locale. Dans le contexte géopolitique que connaît actuellement le Sahel, les premiers résultats issus de ce questionnement exploratoire traduisent une tension entre des logiques antagonistes. Alors que s’impose aujourd’hui aux Etats de cette région l’injonction de « gestion » des migrations internationales, c’est leur propre dynamique de construction territoriale en interne (via les processus de décentralisation) qui se trouve mise à mal.

Frontalier, entre autres, de la Libye (au nord) et du Mali (à l’ouest), le Niger est exposé aux conséquences de la forte déstabilisation politique de ces deux Etats. Les projecteurs politiques et médiatiques se sont ainsi braqués sur lui, notamment sur la question migratoire depuis le Sommet de la Valette de 2015. Au centre de toutes les intentions, celles de l’UE qui poursuit sa logique d’externalisation de la gestion de ses frontières en Afrique, et celles de l’OIM qui incite à l’élaboration de politiques migratoires en Afrique de l’Ouest (Mali, Sénégal), le Niger est devenu un « épicentre » dans lequel s’expérimentent divers dispositifs de gestion des migrations. Dans cet environnement sous-régional placé sous haute surveillance, le Niger connaît donc un ensemble de recompositions politiques et territoriales aux contours encore incertains.

Entre le motif sécuritaire de lutte contre le terrorisme, d’une part, et le motif humanitaire de gestion des migrations, d’autre part, le paysage des acteurs qui relèvent de la famille des partenaires techniques et financiers (PTF) de l’aide au développement est en effervescence, sous le coup de l’octroi par l’UE d’un fond fiduciaire de plusieurs millions d’euros. Aujourd’hui, les programmes d’urgence se multiplient, avec leur temporalité bien particulière, rendant difficile l’articulation avec des politiques relevant d’une temporalité plus longue, comme celle de la réforme de décentralisation. Sur cet échiquier en mouvement, l’Etat nigérien est aussi un acteur qui cherche à se positionner et qui redéfinit ses priorités.

Diaspora, migration « irrégulière », pays de transit: un triptyque réducteur

L’espace migratoire nigérien s’organise à deux niveaux, avec des migrations internes et des migrations internationales. Pour ces dernières, il s’agit de pratiques anciennes, dont certaines remontent à la période précoloniale (circulations transsahariennes), tandis que d’autres ont pris forme durant la colonisation (vers les pays côtiers) et se sont accentuées après les indépendances. Même si une diversification des destinations s’observe ces dernières années (Arabie Saoudite, Etats-Unis), les migrants nigériens[1] se dirigent majoritairement vers d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, d’Afrique centrale et d’Afrique du Nord.

A la différence d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, les migrations internationales nigériennes se caractérisent par une temporalité particulière, puisqu’elles sont circulaires, c’est-à-dire que les Nigériens résident rarement définitivement dans les pays de destination. Dans les cas d’installations pérennes dans certaines villes du Bénin, de Côte d’Ivoire, du Ghana ou du Nigeria, on observe la mise en place de filières migratoires avec ces lieux d’installation (Mounkaila, Amadou, Boyer, 2009). Sans pouvoir revenir ici sur les éléments contextuels permettant de comprendre la diversité et la complexité de l’espace migratoire nigérien, il s’agit de pointer que son élargissement contemporain s’inscrit dans une dynamique commune aux espaces ouest-africains d’intensification et de diversification des mouvements migratoires. Dans ce contexte, le Niger est de plus en plus concerné depuis les années 1990 par l’augmentation des mouvements migratoires qui le traversent en direction de l’Algérie, de la Libye et de l’Europe.

Au cours des entretiens, ce panorama sur les caractéristiques de l’espace migratoire nigérien a donné lieu à une série de commentaires partageant un même constat, celui de la construction récente d’un discours institutionnel marqué par une accentuation des catégorisations. Ce cloisonnement des registres d’analyse s’opère au détriment d’une compréhension fine et nuancée des pratiques migratoires dans l’espace sous-régional. Ainsi, trois catégories, aux définitions plus ou moins obscures, forment désormais la grille de lecture dans laquelle se retrouve prise assignée l’action publique nigérienne : diaspora, migration irrégulière, pays de transit.

Concernant la diaspora, le discours de promotion et de valorisation des Nigériens de l’extérieur, participe largement d’une approche assez utilitariste, largement partagée au niveau international, qui vise une certaine catégorie de migrants, les moins nombreux mais les mieux dotés économiquement et socialement, installés en dehors du continent africain. Ainsi la diaspora reste « une manne financière peu exploitée », « celle-ci pourrait être davantage sensibilisée et mobilisée : c’est une opportunité ! ». Ou encore, il s’agirait de « promouvoir le retour de la diaspora pour créer des petites entreprises et créer de l’emploi local au profit des candidats à la migration » dans les zones de départ. C’est dans cet esprit qu’a été édité en 2013 un « Guide de la diaspora nigérienne » (Ministère des Affaires étrangères, de la Coopération de l’Intégration africaines et des Nigériens de l’extérieur, avec le soutien de l’OIM, du HCNE et de l’ICMPD), dont l’objectif est d’informer les Nigériens de l’extérieur, vivant à l’étranger ou de retour, souhaitant « contribuer au développement socioéconomique de leur pays ». C’est là tout le paradoxe contenu dans la mise en équation entre « migration et développement », déjà souligné sur d’autres terrains de recherche : « on veut que la migration contribue au développement et on veut que le développement permette de freiner les migrations ! ».

Au-delà du champ du développement, la diaspora est aussi convoquée sur le registre de la citoyenneté. Les dernières élections législatives de 2016 ont ainsi consacré la  création d’une 9ème circonscription électorale, celle des Nigériens de l’extérieur, désormais représentés à l’Assemblée Nationale par cinq élus (2 pour l’Afrique, 1 pour l’Europe, 1 pour les Etats-Unis, 1 pour l’Asie). Ainsi, avant le Sénégal et le Mali, le Niger fait figure de pionnier en accordant cette représentation élue à ses ressortissants à l’étranger. Cette valorisation apparaît aussi teintée de récupération politique, pour une diaspora peu nombreuse et a priori peu encline à la contestation.

Cette reconnaissance politique porte finalement en elle une ambivalence que l’on retrouve aussi dans le PDES (Plan de Développement Economique et Social, 2017-2021, « Un Niger renaissant pour un peuple prospère, 199 p.), document phare de la politique nationale du gouvernement de Mahamadou Issoufou. La diaspora est évoquée, en une unique mention, dans la partie consacrée aux acteurs de la mise en œuvre du PDES, dans les termes suivants : « Les nigériens de l’extérieur seront appelés à mettre à profit leur savoir-faire capitalisé dans leur pays de résidence. Ils auront une contribution importante à apporter dans la mobilisation des ressources en vue de la réalisation des investissements structurants et dans la lutte contre la pauvreté » (p. 159). Cette injonction de participation peut être mise en perspective, et en contraste, avec les nombreuses citations accordées dans ce document, à la « migration », notion à laquelle est systématiquement accolée la qualification « irrégulière » ou « clandestine ».

Cet extrait du PDES, tiré d’une partie intitulée « Des flux migratoires aux conséquences néfastes » illustre bien cette ligne de tension, entre d’un côté la promotion de la diaspora et, de l’autre, la condamnation implicite de la migration irrégulière : « Les flux migratoires se sont intensifiés et sont devenus plus visibles au cours des dernières années, tant vers l’Algérie (femmes et enfants du département de Kantché, région de Zinder) que vers la Libye (jeunes des pays de l’espace CEDEAO). Si les motivations de ces migrations sont tout d’abord d’ordre économique, leur situation vulnérable se trouve souvent exploitée par des passeurs et acteurs de la traite des personnes. Pour trouver des solutions idoines à ce problème, un sommet international sur la migration a été organisé à la Valette (Malte), les 11 et 12 novembre 2015. Ce sommet a regroupé les Etats membres de l’Union Européenne, les pays africains et les partenaires intéressés par la question. A cet effet, le Niger a élaboré un programme pour la prévention et la lutte contre la migration irrégulière, adopté une loi pour soutenir les actions menées sur le terrain et mis en place un Cadre de Concertation sur la Migration (CCM). Aussi, depuis 2016, les FDS[2] ont-ils renforcé la lutte contre la migration clandestine notamment dans la région d’Agadez. Toutefois, cette lutte n’est pas sans conséquences sur l’économie des régions concernées, particulièrement pour les acteurs de la chaine migratoire. A ces conséquences économiques s’ajoutent, les drames humains se traduisant par le décès de plusieurs centaines de candidats au cours de la traversée du désert, la traite de personnes, le trafic de drogue et des armes illicites, la criminalité transfrontalière. » (pp. 25-26).

En fonction de leur pays de destination, les migrants nigériens, sont en définitive classés selon deux catégories opposées (diaspora, migration irrégulière). Ce découpage politique, opéré pour répondre aux exigences de l’UE, n’est pas sans conséquence dans les espaces locaux nigériens. La loi 2015-36 du 26 mai 2015 « relative au trafic illicite de migrants » dont il est question dans l’extrait a pour objectif de « prévenir et combattre le trafic illicite de migrants ; protéger les droits du migrant objet de trafic illicite ; promouvoir et faciliter la coopération nationale et internationale en vue de prévenir et de combattre le trafic illicite des migrants sous toutes ses formes ». Cette loi est aujourd’hui l’unique outil législatif existant, alors que depuis 2007, le Niger est censé élaborer une politique migratoire. Mais « est-ce que le Niger a les capacités de mettre en place une politique migratoire étant donné la pression de l’UE ? », c’est-à-dire une politique souveraine, étant donnée l’ingérence dont peut faire preuve l’OIM, désormais omniprésent auprès des cercles décideurs, et matraquant les recommandations du « Pacte mondial pour une migration sûre, ordonnée et régulière » (Nations Unies).

En 2016, un Cadre de Concertation sur la Migration (CCM) a finalement été crée pour relancer la réflexion. Les acteurs interrogés à Niamey sur ce point soulignent unanimement à quel point ce cadre est univoque, calqué sur la vision sécuritaire et répressive de l’UE : « le Niger est vendu sur deux chapitres : la migration et la question de sécurité. Ayant donné l’espace en toute liberté à tout le monde, ils considèrent qu’il est sécurisé par les grandes puissances, donc il y a aucune menace et ça malheureusement ici, c’est au détriment de la gouvernance ». Le débat est donc vif entre la société civile et l’Etat nigérien, notamment au regard des conséquences de l’application de la loi 2015-36 qui commencent à être documentées, principalement dans la région d’Agadez. Plusieurs voix convergent, aussi bien au niveau de la société civile que chez les « partenaires », pour dénoncer ce tropisme sécuritaire qui a pour effet direct de déformer à la fois les modalités d’intervention (thématiques et territoriales) des projets de coopération mais aussi la politique nationale de décentralisation de l’Etat nigérien.

 

Une décentralisation passée au second plan, derrière la « gestion des migrations »

« En réalité nous notre grand problème, peut être il faut le situer par rapport au contexte général, le processus de décentralisation a commencé à être lancé et en même temps les problèmes sécuritaires sont venus, avec la situation au Mali, notre pays subit le contre coup, le budget de défense de notre pays a été multiplié par presque dix (…), c’est ça qui a encore compliqué davantage en réalité la situation de la prise en charge de la décentralisation, ça fait partie des facteurs qu’on ne peut pas ignorer (…) donc ça a continué un peu davantage à détourner l’attention de nos leaders sur l’aspect sécuritaire ».

Ce propos, recoupé par d’autres témoignages, illustre aujourd’hui le constat selon lequel le processus de décentralisation au Niger est en partie mis à mal par le tropisme « sécurité-migration ». Il faut remonter au début des années 2000 pour reconstituer le déroulé des étapes permettant de comprendre en quoi ces deux politiques sont, en définitive, mises en concurrence à la fois par des logiques internes et des logiques externes.

Il est d’abord question de portage politique interne étant donné que c’est le Ministère de l’intérieur, de la sécurité publique, de la décentralisation et des affaires coutumières et religieuses qui est en charge de la mise en œuvre de cette réforme, or « la tendance pour le ministre c’est de s’occuper beaucoup plus de l’aspect sécurité que de l’aspect décentralisation, or c’est la gouvernance locale quand même ». Au-delà des considérations conjoncturelles soulignées dans ce témoignage, il faut aussi tenir compte de causes structurelles qui, depuis plusieurs décennies, minent l’effectivité de la décentralisation au Niger.

2004, c’est l’année des premières élections communales au Niger, vingt ans après les annonces faites en ce sens depuis 1994 : « c’est la première fois qu’on dissociait le rôle du représentant de l’Etat de celui de l’élu. Ça au moins on a senti que c’était une grande première, c’était une rupture par rapport à ce qu’on considérait comme décentralisation avant 2004, où le représentant de l’Etat était aussi le représentant des collectivités et il était nommé ». Avec la reprise de la rébellion dans le Nord en 2007 (dont une des revendications était la régionalisation), puis le coup d’Etat en 2010, la réflexion sur l’instauration d’un deuxième niveau de collectivité territoriale, la région, a été finalement « boostée », avec la suppression des départements et la création des régions. Dans cette dynamique de la « transition » post-coup d’Etat, menée par la junte militaire, de nouvelles élections locales ont eu lieu en 2011, au niveau communal et régional. Dans cette lancée, les élections locales auraient dû à nouveau avoir lieu en 2016, dans la foulée des élections présidentielles.

Parmi les raisons invoquées pour justifier le report toujours en cours de ce scrutin, les personnes rencontrées relatent aussi bien la raison officielle mais aussi quelques motivations officieuses. Officiellement, il est question de créer un fichier électoral biométrique permettant de minimiser les risques de fraude. Or, le financement de sa réalisation ne semble pas acquis et il apparaît peu probable qu’il soit disponible avant les prochaines élections présidentielles de 2021. Plus officieusement, c’est aussi le coût des élections locales qui est mis en avant et donc, autrement dit, le peu de volonté politique au niveau de l’Etat de mener ces élections : « le pouvoir en place a une autoroute, et il marche sans être inquiété, et c’est pour ça qu’il n’y a pas d’élections, ils reportent à volonté. (…) On dit que les gens gèrent mal, mais alors, faisons les élections à temps ! Le même fichier qui a servi à faire des élections générales, on dit qu’il n’est plus bon pour faire des élections locales ! Et comme il n’y a aucune contestation, il n’y a aucun mouvement citoyen, il est évident que les choses à l’interne vont se dégrader ».

Sur le terrain, dans les collectivités concernées, les élus semblent s’accommoder de la situation, et voient leur mandat prolongé, tous les six mois, cette disposition pouvant s’appliquer dans la limite de la durée d’un mandat selon le Code Général des Collectivités. Donc « la décentralisation continue mais sans les élus et ce n’est pas la première fois que cela arrive ». Par ailleurs, il est vrai que la décentralisation avance sur un autre front, celui du transfert de compétences, resté jusque là au point mort. En septembre 2017, après plusieurs mois de travaux en commissions et ateliers interministériels, menés sous la houlette du Ministère de l’Intérieur, une cérémonie officielle réunissant tous les élus nigériens (communaux et régionaux) a permis d’officialiser la remise d’un « kit » comprenant quatre domaines de compétences : santé, éducation, hydraulique, environnement. Cette avancée réelle est reconnue comme une étape clé et irréversible dans l’avancement de la décentralisation, d’un point de vue technique, quitte à mettre entre parenthèses pour le moment la vie démocratique locale, car il apparaît que « le niveau central n’est pas prêt à libérer ce pouvoir local ».

Sur le plan financier, une autre avancée est à relever avec la création dans les textes de l’ANFICT (Agence Nigérienne de Financement et d’Investissement des Collectivités Territoriales) en 2008, opérationnelle depuis 2013, avec un fonctionnement aléatoire, puisqu’en 2016, aucun fond n’a été débloqué en direction des collectivités. Au regard des sommes allouées par l’Etat à cette agence (entre 3 et 5 milliards par an), le constat de la très grande faiblesse financières des collectivités territoriales est partagé par plusieurs interlocuteurs : « Une décentralisation, il faut de l’argent, les collectivités, les communes, les régions doivent avoir les moyens financiers nécessaires pour fonctionner, pour réaliser, un minimum de réalisation, un minimum d’activités. Or, que ça soit les régions ou les communes, pour l’essentiel, elles n’ont pas les moyens financiers. (…) En décentralisant, l’Etat a décentralisé ce qu’il possédait le plus, la misère ».

Ces limites politiques et financières de la décentralisation, déjà bien analysées dans d’autres contextes (Mali, Sénégal), trouvent aujourd’hui au Niger un écho particulier. Alors que des millions d’euros parviennent, via le fond fiduciaire de l’UE, le peu d’effort consenti à la décentralisation en termes politique et financier soulève la question du déséquilibre, voire de la distorsion, entre deux logiques aux temporalités et objectifs dissociés, si ce n’est contradictoires. Concrètement, cela se traduit au niveau local par l’irruption de projets aux terminologies surprenantes, à l’image par exemple du programme porté par la GIZ, coopération technique allemande pour le développement, le ProGEM (Programme « Améliorer la gestion des défis migratoires au Niger »). Son objectif est « de renforcer les capacités des collectivités territoriales nigériennes, ainsi que les acteurs nationaux concernés, pour faire face aux conséquences de la migration » et ce pour une durée de trois ans d’intervention. Le financement représente un total de 28,5 millions d’euros (environ 18,5 milliards de FCFA), établi conjointement par le Ministère fédéral allemand de la coopération économique et du développement ainsi que le fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique de l’UE (EUTF). Sur le plan géographique, le projet est basé dans les régions d’Agadez, de Zinder et de Tahoua (17 communes et 3 conseils régionaux), et plus particulièrement le « long des axes migratoires ». Tout l’enjeu de ce projet est d’agir sur les « conséquences locales de la migration », qu’il s’agisse des migrations saisonnières nigériennes et des migrations internationales qui « transitent » par le Niger.

Aujourd’hui ce programme a mis en place des « observatoires communaux », censés produire de l’information sur les migrations à leur niveau et faire une analyse de leurs conséquences, de manière à proposer aux élus des mesures pouvant s’intégrer au Plan d’Investissement Annuel de la commune (déclinaison du plan de développement quinquennal). Les conseillers techniques de ce programme soulignent bien son caractère d’urgence, « il fallait vite avoir des mesures », et sont conscients de ses limites : « on ne pourra pas tout financer donc il faut des arbitrages : chaque observatoire n’a amené que trois priorités les plus faisables, sur le plan technique et socio-économique ». Enfin, ils témoignent de la difficulté d’analyser spécifiquement au niveau local les interactions entre migration et développement : « en quoi telle ou telle mesure du plan de développement communal aura un impact sur la migration ? ». En définitive, il s’agit moins d’agir sur les causes de départ que de viser les migrants saisonniers à leur retour : « C’est quand le migrant revient dans sa communauté qu’il est notre cible pour l’accès aux services ». En ce sens, l’accent mis sur le niveau local par ce type de programme, à la fois dans les communes et les régions, trahis en creux l’absence d’une vision nationale sur la question des migrations, d’une politique au sens fort, qui ne serait pas uniquement le réceptacle de desiderata formulés par d’autres. Il en va ainsi de la loi 2015-36 que certains qualifient de loi « régionale », ou encore de « loi scélérate qui divise le pays en deux », étant donné qu’elle prend effet exclusivement dans la région d’Agadez, à la frontière de l’espace CEDEAO, sur cette frontière Niger-Lybie, au centre de tous les enjeux.

Pour conclure ce compte-rendu, quelques résultats intermédiaires peuvent être proposés. Tout d’abord, le constat d’une politique de décentralisation mise entre parenthèses, de la part d’un Etat fort et faible à la fois. Ce dernier cherche à garder le contrôle des ressources politiques et financières au niveau central, tout en donnant le change à des élus locaux en manque de gouvernance locale. Pour l’heure, le local est mis à mal, car il reste dépourvu de moyens, malgré les projets et programmes qui lui sont octroyés. La démocratisation locale, condition de l’émergence d’une citoyenneté critique au sein de la population, y compris la diaspora nigérienne, apparaît comme un champ largement laissé en jachère, et rares sont les voix pour contester cet état de fait.

Cette tension sur les ressources financières, loin d’être nouvelle, se retrouve aujourd’hui polarisée par l’intervention de l’UE et de son fond fiduciaire consacré à la gestion des migrations. Il en ressort une nouvelle rhétorique et une nouvelle pragmatique, celle de la territorialisation des migrations au niveau local, qui consiste à penser les migrations, leurs causes et leurs conséquences, dans un espace défini, celui des collectivités territoriales. Le prisme du territoire local participe ici d’un enfermement qui transparaît dans cette volonté de promouvoir des « migrations sûres, ordonnées et régulières ». Reste à voir si ces expérimentations en cours au Niger ressortiront d’un agencement ponctuel, inféodé à une dictature de l’urgence imposé par le calendrier politique européen, ou d’une tendance à plus long terme. Si cette « construction d’une gouvernance migratoire au niveau local » (Mounkaila, 2014 :129)[3] se confirme, il est à craindre que d’autres tensions surgissent dans les espaces locaux car, au Niger, comme ailleurs, la migration est source de capitaux, eux-mêmes créateurs de lieux en mouvement, et non de territoires fermés et enfermant.

[1] Selon l’enquête ENAMI de 2011, la proportion de Nigériens migrants reste faible avec un taux de 3,84% à l’international et des destinations orientées en grande majorité (89%) vers des pays d’Afrique de l’Ouest.

[2] Forces de Défense et de Sécurité

[3] Harouna Mounkaila, 2014, « Niamey, nœud des circulations migratoires entre le nord et le sud du Sahara », in Boesen Elisabeth et Marfaing Laurence, Mobilités dans l’espace ouest-africain. Ressources, développement local et intégration régionale, Paris, Karthala, pp. 115-132.


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1 réponse

  1. Amodi Arrandishou, Conseiller Régional Agadez dit :

    S’agissant de la loi 2015-36, que certains qualifient de « loi scélérate qui divise le pays en deux », étant donné qu’elle prend effet exclusivement dans la région d’Agadez, à la frontière de l’espace CEDEAO, sur cette frontière Niger-Lybie, au centre de tous les enjeux, mais cette frontière ne commence malheureusement pas à Agadez chef-lieu de Région mais Madama, à plus de 900 km à l’Est et à Assamaka à plus de 600 km au Nord sur la transsaharienne. Cette loi participe à l’enfermement des populations de la Région d’Agadez sur elles-mêmes et constitue un frein à la libre circulation des personnes et des biens prônée par la CDEAO. Les Bus chargés de migrants sont acceptés jusqu’à l’entrée de la ville d’Agadez, mais lorsqu’un chef de famille transporteur de son état, tente d’amener ces migrants à Dirkou ou Siguidime, l’action de transporter même devient interdite bien que l’on soit encore au centre du Pays. La rigueur, toute la rigueur de la loi est compréhensible au niveau des frontières, mais pas à l’intérieur de la Région d’Agadez. Je dirai aussi un mot par rapport aux appuis des PTF et de l’UE: je pense sincèrement qu’un partenaire venu pour aider les populations ne mérite pas d’être frustré.

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