Projets de territoires, « échec » migratoire et foisonnement associatif dans la région de Saint-Louis

Ce terrain, du 27 novembre au 7 décembre 2023, revient sur une recherche menée en 2017-2018 dans le cadre d’un accueil en délégation (UMR Prodig) à l’Université Gaston Berger[1]. Mon projet portait sur la gouvernance locale des migrations internationales, au prisme de nouveaux découpages politiques et je questionnais l’articulation entre production d’un découpage aux limites floues et territorialisation des migrations. Cinq années ont passé, le contexte national et les situations locales ont changé, les questions de recherche ont été renouvelées.

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Horizons sénégalais en tension : projets de territoires, « échec » migratoire et foisonnement associatif dans la région de Saint-Louis

Par Stéphanie Lima

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Contexte et questions de recherche

Depuis plusieurs mois, les Sénégalais·es sont suspendu·es au calendrier politique. Les élections présidentielles prévues en février 2024 ont été reportées et la tension sociale s’exprime dans la rue, dans les campus universitaires et par des départs en forte augmentation en 2023, la route migratoire maritime en direction des Canaries, depuis le nord du Sénégal, connaît une fréquentation sans précédents. Depuis la pandémie de Covid-19 les conditions de vie se sont détériorées, les restrictions ont plus particulièrement touché les secteurs du commerce et de l’artisanat qui, depuis n’ont pas repris leur niveau d’activité habituel. Avec l’inflation liée à la guerre en Ukraine, le prix des matières premières s’est envolé, plombant davantage le budget des ménages qui n’arrivent plus à joindre les deux bouts. A Saint-Louis, le secteur de la pêche artisanale est malmené, à la fois par la concurrence de la pêche industrielle, par le changement climatique et par l’installation d’une plateforme gazière à une dizaine de kilomètres au large de la ville, dont l’exploitation suscite des inquiétudes.

Alors que la mise en service de l’aéroport « Ousmane Masseck Ndiaye » (du nom de l’ancien maire) de Saint-Louis en décembre 2023 est présentée comme un atout pour désenclaver la région et favoriser le développement touristique (photo n°1) et que le projet de création d’une Zone Economique Spéciale intercommunale de 1500 hectares susceptible d’accueillir 120 entreprises et de créer 1000 emplois, est annoncé avec enthousiasme par les élus locaux, rien ne semble retenir les candidats au départ. L’ouverture du Bureau d’Accueil d’Orientation et de Suivi (BAOS) de Saint-Louis dans les locaux de l’ARD, matérialise des formes de retour identifiées par le prisme de « l’échec », nouvelle déclinaison dans la palette des catégories produites par les institutions en charge de la gestion et du contrôle migratoire.

Dans ce contexte, la tension entre politisation et dépolitisation de la question migratoire au regard du champ de plus en plus territorialisé du développement local, invite à un questionnement double. Il porte, d’une part, sur les politiques publiques de l’Etat sénégalais, menées dans le champ du développement local et dans celui de la gestion et du contrôle migratoire et, d’autre part, sur les trajectoires migratoires et les expériences de retour d’individus expérimentant ces dispositifs locaux, pour lesquels s’éloigne la perspective de circuler et d’accéder aux ressources d’un emploi à l’étranger.

Quels sont les projets de territoire à l’échelle locale ? Comment les pratiques migratoires sont-elles prises en compte dans les localités (circulations, retours) ? A quelles échelles les dispositifs mis en œuvre pour les migrants de retour se déploient-ils ? Sur le plan méthodologique, ma démarche est itérative, consistant à recontacter les personnes rencontrées il y a cinq ans et à retourner dans les lieux déjà connus. Entre Dakar et Saint-Louis j’ai mené une quinzaine d’entretiens, avec une diversité de profils d’acteurs.

Aujourd’hui, plusieurs imaginaires se côtoient et se concurrencent au niveau local, celui de la « territorialité fonctionnelle » et celui de la « spatialité réticulaire ». Le marché de la « lutte contre la migration irrégulière » alimenté par les financements européens depuis 2015, dans le cadre du Fonds Fiduciaire d’Urgence (FFUE) suite au Sommet de la Valette, participe d’un foisonnement institutionnel et associatif qui se territorialise, depuis les bureaux de la Direction Générale de l’Appui aux Sénégalais de l’Extérieur (DGASE) à Dakar jusque dans les quartiers périphériques de Saint-Louis et les localités rurales de la vallée du fleuve.

Ce compte-rendu traite d’abord du contexte territorial du département de Saint-Louis organisé depuis peu en intercommunalité. Il interroge cette nouvelle scène territoriale où les discours et les représentations spatiales renvoient à des imaginaires en tension autour de la thématique des migrations, de plus en plus perçue à travers le prisme de sa territorialisation et des retours. Ainsi, le retour se caractérise aujourd’hui par un « renversement » : il est devenu l’envers du projet migratoire, puisqu’il intervient avant même que la personne ne puisse rendre effectif son séjour dans le territoire de destination. Puis, dans un second temps, il décrit et tente de décrypter le paysage associatif des migrants dits « de retour ». C’est dans la matérialisation des discours sur les « bonnes » territorialités, d’un côté, et les « mauvaises » spatialités, de l’autre, que se révèlent des rapports de pouvoir dont l’espace est une expression majeure, un espace « puissamment codifié, symbolisé pour servir à la construction de nos mondes sociaux » (Chivallon, 2008 : 67)[2].

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Nouvelles scènes territoriales : l’intercommunalité et ses imaginaires

A Dakar, je rencontre des collègues géographes universitaires, le directeur de la DAT (Direction de l’Aménagement du Territoire) et un ancien contact, l’ex-directeur de Cabinet du Ministère de la Gouvernance Territoriale, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MGTDAT). Leur regard sur le contexte territorial sénégalais et ses recompositions en termes de découpage me permet de renouer avec l’Acte 3 de la décentralisation et son évaluation. Le nœud des « incohérences territoriales » déjà relevé en 2018 : « Le socle de l’Acte 3 n’est pas encore posé, s’il l’était on n’aurait moins de communes, moins de départements, et six régions au lieu de quatorze (…) donc le projet de l’Acte 3 n’est pas abouti. » (Alassane Sow, 3 juillet 2018[3]) est toujours vivace et alimente les critiques de mes interlocuteurs, qui regrettent unanimement le « caractère flou des territoires, avec des tensions dans la gestion du foncier ».

En effet, à ce jour, les quelques 500 communes du Sénégal n’ont toujours pas de limites territoriales, la communalisation intégrale ayant produit des aberrations avec des situations de discontinuités domaniales. Par exemple, des communes se retrouvent sans leur domaine foncier, celui-ci relevant d’une autre commune, suite aux détachements entre anciennes communautés rurales, notamment pour les localités devenues commune à part entière (Lima, 2019)[4].

La communalisation intégrale, sur laquelle repose l’ensemble de l’édifice territorial de l’Acte 3, est en première ligne des critiques formulées, tandis que l’échec des Pôles territoires est analysé en termes de « maturation de la problématique ». Reste la perspective de l’interterritorialité, et sa déclinaison en intercommunalité, avec quelques expériences pionnières comme celle de l’ACT-SL dans le département de Saint-Louis. C’est dans ce contexte de réforme inaboutie qu’intervient le décret sur l’intercommunalité très récent, en mai 2023.

A mon arrivée à Saint-Louis, les 1^er et 2 décembre, je suis conviée par l’ARD (Agence Régionale de Développement) à observer le premier « Forum intercommunal de l’Association des Collectivités Territoriales de Saint-Louis (ACT-SL) », créée en 2022, regroupant cinq communes et le département. Cette première édition sur « l’économie circulaire des déchets et la promotion des emplois verts dans le département de Saint-Louis » s’inscrit dans le cadre du projet SERRP (Projet de relèvement d’urgence et de résilience à Saint-Louis), dernier en date d’un cycle de programmes dédiés à la protection de l’environnement et à l’adaptation aux changements climatiques.

Réunissant une grande diversité d’acteurs publics et privés, j’étais curieuse de voir si la thématique des migrations internationales allait être évoquée, par qui et comment. Il a été beaucoup question de la valorisation des déchets plastiques et de la préservation des ressources naturelles. Le directeur-adjoint de l’ARD mettant l’accent sur ces enjeux dans son propos introductif : « Ces ressources sont en train de s’épuiser. Il est temps que l’humanité accélère la cadence (…) Notre cher pays le Sénégal a ces ressources, toutes ces ressources sont territoriales. Elles existent à Saint-Louis : le fleuve, le zircon, les forêts, des réserves de zones humides. Notre région est attendue à ce RDV de lutte contre l’épuisement de nos ressources ». Si la territorialisation des ressources est revenue comme un leitmotiv tout au long de cette première matinée, avec la mise en avant des collectivités territoriales, présentées comme des « portes d’entrée » pour tout projet, se pose en filigrane la question de l’accompagnement et de l’appui de l’Etat.

Puis, dans la série des interventions qui permettent aux participant·es de se présenter et de mettre en avant leur structure et leur projet, la responsable du BAOS de Saint-Louis prend la parole et résume en quelques phrases les contours de cet outil : favoriser l’entrepreneuriat individuel comme alternative à la migration pour les « potentiels migrants » ; créer des micro-entreprises portées par les « migrants de retour » ; et plus généralement promouvoir les formations et sensibiliser les individus aux difficultés d’une expérience migratoire « irrégulière ».

J’ai observé ce forum comme une « scène » publique mêlant, dans la même temporalité, des prises de parole optimistes sur l’intercommunalité, le projet de Zone Economique Spéciale (l’entreprise coréenne Samsung est pressentie pour délocaliser des unités de montage de téléphones) et les alternatives à la migration, avec des interventions plus critiques et désillusionnées sur les perspectives offertes aux plus jeunes, diplômés mais sans insertion professionnelle à la hauteur de leur formation : « Nous avons des fils maîtrisards, mais quelle est leur insertion professionnelle ? ». Ces contre-discours sont souvent restés sans réponse, donnant à ce Forum l’image d’une vitrine et d’un miroir. Vitrine du discours dominant et miroir en réfléchissant les zones d’ombre. Ainsi, comme a pu le formuler un consultant de l’ARD rencontré ultérieurement : « Il faut vendre le rêve parfois pour que les communautés s’accrochent à ça ! », et une élue de la ville de Saint-Louis de renchérir en déclarant que : « Saint-Louis change de visage », avec le pavage des rues de l’île, la piétonisation de la place Baya, la remise en service de l’aéroport et l’aménagement éventuel d’une corniche sur le rivage de la langue de Barbarie.

Quelle est la place des migrants de retour dans cette nouvelle scène territoriale intercommunale ? La promotion des associations de « migrants de retour » et leur inscription dans des réseaux aux échelles nationale et locale semble alimenter une réponse politique territorialisée, de proximité, voire individualisée, en même temps qu’elle nourrit une multitude d’intermédiaires, portant des discours contrastés et hybrides allant de la critique politique et l’engagement dans la défense des droits des migrants, jusqu’à l’adhésion au mythe de « la gestion et du contrôle migratoire » dont l’OIM[5] est le principal relais dans ces terres cartographiées par l’Europe comme une zone de départ.

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Le retour : étape et /ou ressource ?

Les usages des associations de migrants de retour apparaissent diversifiés et le « retour » se présente lui-même comme une étape parmi d’autres étant donné la complexité des parcours: « La complexification des trajectoires et l’externalisation croissante des frontières signifient cependant qu’aujourd’hui, sans doute plus qu’hier (Ahrens, Kelly, Van Liempt, 2014), nombre de retours ne s’effectuent plus depuis des pays d’émigration choisis, mais depuis des espaces considérés par le migrant comme de simples étapes vers cet ailleurs désiré. » (Lenoël, David, Maitilasso, 2020, p. 15) [6].

A la lecture de la fiche pays « Sénégal » sur le site du FFUE, l’objectif central est clairement affiché : renforcer la compétitivité des entreprises et l’employabilité dans les zones de départ[7]. Le Ministère des Affaires étrangères et des Sénégalais de l’Extérieur a bénéficié du financement du projet Gouvernance Migration et Développement (mars 2018-février 2022) intitulé « renforcement de la gouvernance inclusive de la migration, en vue d’améliorer la synergie migration et développement » ayant pour objectif de contribuer aux efforts du Gouvernement du Sénégal dans la « création de pôles économiques viables et compétitifs » afin de proposer aux jeunes Sénégalais des alternatives à la migration irrégulière. Il est mis en œuvre conjointement par la Direction générale d’Appui aux Sénégalais de l’Extérieur (DGASE) et l’Agence Espagnole de Coopération Internationale pour le Développement (AECID). Ce projet se propose de « contribuer à la promotion de la migration régulière par l’entremise du renforcement des capacités d’intervention humaines, techniques et matériels des services d’appui/conseil des migrants, la Direction générale d’Appui aux Sénégalais de l’Extérieur et les Bureaux décentralisés d’Accueil, d’Orientation et Suivi des Emigrés (BAOS) ». Inséré dans le réseau national des 14 BAOS, le bureau de Saint-Louis, lors de son inauguration en décembre 2021, est donc qualifié de « plateforme de la territorialisation de la politique migratoire du Sénégal »[8], contribuant à renforcer la gouvernance migratoire.

Logés dans les locaux des ARD (Agences régionales de Développement), ils ont « pour mission d’encadrer les migrants de retour comme les potentiels candidats à la migration afin que la migration redevienne un choix pour ceux qui aspirent à améliorer leur niveau de vie », d’après les propos de la coordinatrice du BAOS de Saint-Louis. Selon les situations locales, la territorialisation des BAOS se poursuit au niveau infrarégional. Dans la région de Saint-Louis, deux points focaux ont été installés à Podor et Dagana, et un relais à Rosso. Cette localité étant «devenue un point de contact très important : c’est un point de départ, de transit, et un point où les migrants ont échoué, au niveau des côtes marocaines » (responsable du BAOS de Saint-Louis).

Une fois ce temps de l’urgence passé, face à des retours présentés davantage sous le signe de l’échec individuel et moins comme une conséquence structurelle de l’externalisation des frontières de l’Union européenne et des dynamiques d’expulsion qu’elle engendre (Boyer, Lima, Mounkaila, 2022)[9], vient le temps des projets associatifs, présentés dans une perspective renversée, où le retour deviendrait en lui-même une ressource, à défaut d’une aventure migratoire accomplie.

Dans ce paysage associatif, deux catégories sont mises en regard, voire en opposition : les associations de migrants de retour « pas organisées » d’une part, les associations de la diaspora « très organisées », d’autre part. Cette dichotomie se poursuit dans les missions assignées à chacune : pour les premières, il s’agit de participer à la sensibilisation envers les candidats au départ, tandis que pour les secondes, il est question de leur participation active au développement des localités d’origine, car « ils construisent beaucoup » (responsable du BAOS). S’opère implicitement une division du travail entre ces deux catégories : la dissuasion pour les uns, le développement pour les autres (Oxfam, 2023).

A écouter la présidente de l’association AMIR (Association des Migrants de Retour de la Région de Saint-Louis), qui a « tenté la migration » quelques semaines en Mauritanie sans parvenir à rentrer au Maroc, son expérience lui a en effet donné envie de la partager et d’éviter à d’autres de « souffrir » comme elle. Créée en 2018, l’association AMIR s’inscrit dans un réseau national sous l’impulsion de la DGASE et de son ancien directeur : « il a créé ces 14 associations sous le nom d’AMIR », avec un coordinateur national. « On nous a promis un financement », mais il n’y a pas eu de suite, et « nous continuons avec les moyens du bord ». Avec 200 adhérents au niveau de la région, l’association est en attente de ressources pour fonctionner. Alors, me dit-elle : « on est en train de chercher où on recase les jeunes », mais sans accompagnement, sans appui, « c’est faire semblant ! », s’emporte-t-elle. Et de conclure : « Nous on fait la sensibilisation, mais on peut pas dire de rester sur place sans rien donner ! ». Ce témoignage révèle les contradictions et les limites de ce modèle de la réussite « chez soi » conditionné aux perfusions des projets ascendants et verticaux. Dans ces conditions, les exemples de réussite individuelle suscitent quelques convoitises et l’héroïsation de migrants, à l’image du fondateur de l’association Hahatay,  pour qui le retour est choisi et assumé n’est-elle pas une incitation au départ ?

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Pour conclure, la territorialisation contemporaine des migrations internationales met en avant des imaginaires et des légitimités en concurrence, ceux de la migration et des ressources relationnelles, ceux des territoires et des ressources sédentaires. Dans ce contexte le « retour » se transforme, figure inversé du projet migratoire, il devient une ressource pour (re)partir. Travailler à l’échelle de l’intercommunalité permet aussi de dévoiler une géographie « locale » en devenir, une géographie déscalarisée, où chacun « cherche son territoire », parmi ces scènes, ces réseaux et ces enclaves, autant de polarités entre lesquelles les individus déploient leurs spatialités.

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[1]https://movida.hypotheses.org/1081

[2] Christine Chivallon, 2008, L’espace, le réel et l’imaginaire : a-t-on encore besoin de géographie culturelle ? Annales de géographie, 2008/2, n°660-661, pp. 67-89

[3] https://movida.hypotheses.org/2248

[4] Stéphanie Lima, 2019 « Politiques du découpage local au Sénégal sous influences : inachèvement, hybridation, fragmentation », L’Espace politique, n°39, https://journals.openedition.org/espacepolitique/7476

[5]https://www.ndarinfo.com/Saint-Louis-l-OIM-lance-la-seconde-phase-d-un-projet-intra-regional-de-migration_a37284.html

[6] Audrey Lenoël, Anda David et Annalisa Maitilasso, « Regards croisés sur la migration de retour », Émulations, n° 34, Mise en ligne le 7 octobre 2020

[7]https://trust-fund-for-africa.europa.eu/our-programmes/developper-lemploi-au-senegal-renforcement-de-la-competitivite-des-entreprises-et-delemployabilite_en?prefLang=fr

[8] https://www.migrantfm.com/senegal-pour-une-territorialisation-de-la-politique-migratoire-la-dgase-met-en-place-les-baos-bureaux-daccueils-dorientation-et-de-suivi-pour-les-migrants/

[9] L’Espace politique 46, 2022-1 Après le Sommet de la Valette (2015) : quelles pratiques et politiques, migratoires en Afrique ? + Varia URL : https://journals.openedition.org/espacepolitique/10825

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